Νομοσχέδιο - Καλλικράτης

Γ’ ΜΕΡΟΣ. Η ΘΕΜΕΛΙΩΣΗ ΤΩΝ ΓΕΝΙΚΩΝ ΔΙΟΙΚΗΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗ ΚΡΑΤΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ
1. Γενικές Διοικήσεις
101.    Ο ολοκληρωμένος επανασχεδιασμός των δύο βαθμών της αυτοδιοίκησης προϋποθέτει τη συνάρθρωσή τους με τη κρατική αποκεντρωμένη Διοίκηση, η ύπαρξη της οποίας προβλέπεται άλλωστε από το Σύνταγμα που ορίζει ότι η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα (άρθρο 101, παρ. 1) και ότι τα αποκεντρωμένα κρατικά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της ενότητας του (άρθρο 101, παρ. 3). Το σημερινό σύστημα διοικητικής αποκέντρωσης των κρατικών υπηρεσιών, εμφανίζει μια σειρά από σημαντικά προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπισθούν:
•    Μικρά μεγέθη σε σχέση με το νέο αναπτυξιακό σχεδιασμό και τα νέα δίκτυα μεταφορών της χώρας.
•    Ελλείψεις ειδικευμένου προσωπικού και σημαντικές καθυστερήσεις ως προς την υιοθέτηση σύγχρονων μεθόδων διοίκησης.
•    Ατροφία και, σε αρκετές περιπτώσεις, πολιτικοποίηση του συστήματος διοικητικής εποπτείας στους ΟΤΑ, απουσία συστηματικής τεκμηρίωσης και επεξεργασίας των δεδομένων του συστήματος εποπτείας (ποσοστά και αιτίες ακυρώσεων, αριθμός προσφυγών πολιτών ανά κατηγορίες κλπ.), αντιθέσεις μεταξύ του συστήματος διοικητικής εποπτείας και του συστήματος προληπτικού ελέγχου δαπανών από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

102.    Η συγκρότηση της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης στην ευρύτερη ενότητα της περιφέρειας οδηγεί στην οργάνωση της αποκεντρωμένης διοίκησης σε ευρύτερα γεωγραφικά όρια. Στην κατεύθυνση αυτή συντείνουν τα νέα δεδομένα και οι νέες σχέσεις που δημιουργούν τα υφιστάμενα και προγραμματιζόμενα δίκτυα υποδομών αλλά και το σύστημα πόλων και αξόνων ανάπτυξης της χώρας. Με τη Νέα Αρχιτεκτονική η κρατικά αποκεντρωμένη διοίκηση οργανώνεται σε επίπεδο ευρύτερων χωρικών ενοτήτων, τις Γενικές Διοικήσεις, οι οποίες  ανταποκρίνονται, με βάση λειτουργικά και αναπτυξιακά κριτήρια, στις απαιτήσεις της εδαφικής, κοινωνικής και οικονομικής συνοχής και προάγουν τη συνολική ανταγωνιστικότητα του Εθνικού Χώρου. Στη θέση των σημερινών 13 Διοικητικών Περιφερειών συγκροτούνται έως 7 Γενικές Διοικήσεις.

103.    Στην έδρα κάθε Γενικής Διοίκησης συνιστάται Γενική Διεύθυνση της οποίας προΐσταται μόνιμος δημόσιος υπάλληλος. Στις υπηρεσίες της Γενικής Διοίκησης εντάσσονται οι υπάλληλοι των υφιστάμενων Περιφερειών έκτος από εκείνους που μετατάσσονται στις Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις.

104.    Στις αρμοδιότητες των Γενικών Διοικήσεων :
•    ανήκουν οι γενικές κρατικές υποθέσεις, οι οποίες ασκούνταν μέχρι σήμερα από τις Διοικητικές Περιφέρειες και λόγω της φύσης τους ή για συνταγματικούς λόγους δεν μπορεί να μεταφερθούν στην περιφερειακή αυτοδιοίκηση και παραμένουν στην κρατική διοίκηση, π.χ. χωροταξία – πολεοδομία, περιβαλλοντική πολιτική, δασική πολιτική ή μεταναστευτική πολιτική,
•    εντάσσονται όσες κρατικές αρμοδιότητες σταδιακά αποκεντρώνονται επειδή δεν είναι απαραίτητο να ασκούνται από την κεντρική διοίκηση, διευκολύνοντας την αποτελεσματική άσκηση του επιτελικού, συντονιστικού και ελεγκτικού της ρόλου,
•    εντάσσονται, όπου αυτό κριθεί σκόπιμο, και κλαδικά αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες των υπουργείων, που έως σήμερα δεν είναι ενταγμένες στις διοικητικές περιφέρειες.

2. Αποτελεσματική Εποπτεία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
105.    Συνιστάται Ειδική Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α. με αρμοδιότητα τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού, στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης με αποκεντρωμένη συγκρότηση στην έδρα κάθε Γενικής Διοίκησης. Σε κάθε Γενική Διοίκηση επικεφαλής ορίζεται Προϊστάμενος της Υπηρεσίας Εποπτείας, ο οποίος είναι νομικός με αυξημένα προσόντα που προβλέπονται στο νόμο, επιλέγεται μετά από προκήρυξη των εν λόγω θέσεων και διαδικασία που διενεργείται από το Α.Σ.Ε.Π. και υπηρετεί ως επί θητεία υπάλληλος για πέντε έτη, καλυπτόμενος από τις εγγυήσεις μονιμότητας. Η Ειδική Υπηρεσία στελεχώνεται με ειδικό επιστημονικό προσωπικό αυξημένων προσόντων, το οποίο επιλέγεται μέσω Α.Σ.Ε.Π., καθώς επίσης και από μετατάξεις προσωπικού κατηγορίας ΠΕ το οποίο υπηρετεί σήμερα σε οργανικές μονάδες των Περιφερειών που ασχολούνται με την εποπτεία επί των ΟΤΑ. Για τις μεταβολές της υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού είναι αρμόδιο υπηρεσιακό συμβούλιο του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης που αποτελείται κατά πλειοψηφία από μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Επί νομικών θεμάτων μείζονος σπουδαιότητας η Ειδική Υπηρεσία μπορεί να απευθύνει ερωτήματα στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους. Επιπλέον, η Ειδική Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας συνεργάζεται στενά με το Ελεγκτικό Συνέδριο, προκειμένου να διαμορφώνεται και να εφαρμόζεται μια κοινή ερμηνευτική αντίληψη ως προς την σχετική νομοθεσία.

106.    Στην Ειδική Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α εντάσσεται και το Συμβούλιο του άρθρου 102 παρ. 4 Συντάγματος, το οποίο είναι αρμόδιο για την επιβολή πειθαρχικών ποινών στα αιρετά μέλη των ΟΤΑ και αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές. Ο Προϊστάμενος της Ειδικής Υπηρεσίας εκδίδει τη διαπιστωτική πράξη επιβολής πειθαρχικής ποινής στα αιρετά μέλη των ΟΤΑ, επί τη βάσει της σύμφωνης γνώμης του Συμβουλίου, και τις πράξεις περί αυτοδίκαιης θέσεως σε αργία καθώς επίσης και τις πράξεις έκπτωσής τους. 

107.    Ως προς τις πράξεις που ελέγχονται από την εν λόγω Ειδική Υπηρεσία και τις σχετικές διαδικασίες, σημειώνεται ότι οι ΟΤΑ είναι υποχρεωμένοι να αποστέλλουν σε αυτήν ορισμένες κατηγορίες πράξεων των οργάνων τους (κανονιστικές, διαχειριστικές κ.ά., κατ’ αντιστοιχία προς τα σήμερα προβλεπόμενα στον ΚΔΚ για τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ), ενώ και οι υπόλοιπες πράξεις τους μπορούν να ελεγχθούν αυτεπαγγέλτως από την Ειδική Υπηρεσία ή κατόπιν προσφυγής δημότη ή κατοίκου με έννομο συμφέρον. Όταν η εν λόγω υπηρεσία κρίνει ότι η πράξη είναι παράνομη, αποστέλλει σχετικό φύλλο παρατηρήσεων στον ΟΤΑ, ο οποίος μπορεί να ανακαλέσει ή να τροποποιήσει σχετικά την εν λόγω πράξη του, σύμφωνα με τις εν λόγω παρατηρήσεις. Αν ο ΟΤΑ δεν προβεί σε αυτές τις ενέργειες, εντός καθορισμένης προθεσμίας, τότε ο Προϊστάμενος της Ειδικής Υπηρεσίας προχωρεί σε ακύρωση της πράξης που θεωρείται παράνομη από την Υπηρεσία του. Κατά της πράξεώς του αυτής (ή κατά πράξεώς του που απορρίπτει προσφυγή ιδιώτη) χωρεί αίτηση ακυρώσεως ενώπιον της διοικητικής δικαιοσύνης. Όλες οι παραπάνω πράξεις και τα φύλλα παρατηρήσεων της Ειδικής Υπηρεσίας Εποπτείας δημοσιεύονται στο διαδίκτυο, στην ειδική ιστοσελίδα που διαθέτει η Υπηρεσία και οι αποκεντρωμένες μονάδες της. Επιπλέον, η εν λόγω Υπηρεσία είναι υποχρεωμένη να τηρεί και να δημοσιεύει στο διαδίκτυο συγκεντρωτικά στοιχεία ως προς τις πράξεις των ΟΤΑ, τους λόγους ακυρώσεώς τους, τις προσφυγές, τις τυχόν ποινές που επιβλήθηκαν σε αιρετούς και γενικά όλες τις πράξεις της.

3. Δομική Αλλαγή στον Έλεγχο της Διαχείρισης των Οικονομικών των ΟΤΑ: Διαφάνεια
108.    Σημαντικός παράγοντας για τη χρηστή διοίκηση και την ουσιαστική τήρηση της νομιμότητας, είναι η διασφάλιση της διαφάνειας και του ελέγχου ως προς την οικονομική διοίκηση και τη δημοσιονομική διαχείριση. Στόχος είναι, σε συνεργασία με την ΚΕΔΚΕ, να διαμορφωθεί ένα πλαίσιο οικονομικής λειτουργίας το οποίο να διασφαλίζει την οικονομική εξυγίανση των Δήμων και των Νομικών Προσώπων τους αλλά και την οικονομική τους βιωσιμότητα, με έλεγχο των δανειακών τους επιβαρύνσεων.

109.    Γι’ αυτούς τους λόγους υπάγονται όλοι οι δήμοι και περιφέρειες στον προληπτικό έλεγχο δαπανών από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ενώ εφαρμόζεται  σταδιακά και το διπλογραφικό σύστημα σε συνδυασμό με αναλυτική λογιστική. Τα τελευταία εφαρμόζονται και σε όλους τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ (σήμερα, μόνο οι μισοί δήμοι και κοινότητες εφαρμόζουν το διπλογραφικό και μόλις 64 ακολουθούν αναλυτική λογιστική).

Κανόνες και Έλεγχος στο Δανεισμό των ΟΤΑ
110.    Σε συνεργασία με τους φορείς της Αυτοδιοίκησης θα εξειδικευθεί το πλαίσιο με το οποίο θα τίθενται προϋποθέσεις, όρια και περιορισμοί στη δυνατότητα των Δήμων να συνάπτουν δάνεια καθώς και οι διαδικασίες ελέγχου στο δανεισμό.   


Δ’ ΜΕΡΟΣ. Η ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΝΕΑΣ ΑΡΧΙΤΕΚΤΟΝΙΚΗΣ
1. Οι Οικονομικοί Πόροι της Αυτοδιοίκησης

111.    Η υποστήριξη της Αυτοδιοίκησης με οικονομικούς πόρους και μέσα οφείλει να αντιμετωπίσει τα σημερινά προβλήματα. Το σημερινό σύστημα χαρακτηρίζεται από την πολυπλοκότητα και την αναποτελεσματικότητά του. Πολλά μικρά και με μεγάλο κόστος διαχείρισης τέλη, δημιουργούν ένα σύστημα πολύ δύσκολα διαχειρίσιμο με αποτελεσματικότητα.

112.    Η ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση κατατάσσεται στις τελευταίες σειρές των ευρωπαϊκών ΤΑ, από άποψη ποσοστού συμμετοχής των ιδίων εσόδων στα συνολικά τους έσοδα. Η ενίσχυση της αποδοτικότητας των τοπικών εσόδων αναμένεται να δημιουργήσει αφενός μεν περισσότερα έσοδα στους ΟΤΑ αφετέρου δε, μεγαλύτερη ευελιξία και σταθερότητα στα αντίστοιχα μακροοικονομικά μεγέθη.












113.    Για την υλοποίηση της Νέας Αρχιτεκτονικής στη δομή και τη λειτουργία της αυτοδιοίκησης, απαραίτητη είναι η οικονομική της θεμελίωση με τη διασφάλιση των αναγκαίων οικονομικών πόρων. Είναι συνταγματική επιταγή αλλά και πραγματικός όρος για την αποτελεσματική άσκηση των νέων αυτοδιοικητικών αρμοδιοτήτων. Για το σκοπό αυτό:
•    Σε παράλληλη διαβούλευση με την φορολογική μεταρρύθμιση, προχωρούμε, στο πλαίσιο των ρυθμίσεων του Συντάγματος, στον εξοπλισμό των δήμων και των περιφερειών με επαρκείς οικονομικούς πόρους.
•    Αναδιαμορφώνεται το «καλάθι» των Κ.Α.Π. και επιδιώκεται ο εμπλουτισμός των πόρων της αυτοδιοίκησης και η σύνδεσή τους με τον ΦΠΑ, η οποία θα λειτουργήσει ευεγερτικά για τα δημόσια οικονομικά καθώς και με τον Φόρο Ακίνητης Περιουσίας. Προχωράμε στην ουσιαστική ενίσχυση της συμβολής του ΦΠΑ στους πόρους της τοπικής αυτοδιοίκησης. Είναι μια κρίσιμη απόφαση που ενισχύει ουσιαστικά τα οικονομικά τους. ταυτόχρονα όμως καθιστά σύμμαχο την αυτοδιοίκηση, τις δυνάμεις που δραστηριοποιούνται γύρω από αυτή, και τις τοπικές κοινωνίες στη μεγάλη εθνική προσπάθεια της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής. Ο πολίτης σε κάθε Δήμο και σε κάθε περιφέρεια θα γνωρίζει ότι τα χρήματα αυτά αξιοποιούνται άμεσα για τον τόπο του, για τη βελτίωση της καθημερινότητάς του.
•    Λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη προσαρμογής του τρόπου κατανομής στις νέες πραγματικότητες που έχουν δημιουργηθεί αλλά και στο τουριστικό, νησιωτικό και ορεινό χαρακτήρα πολλών δήμων.
•    Ταυτόχρονα, εξορθολογίζεται στη βάση διαφανών, αντικειμενικών και αδιάβλητων κριτηρίων το σύνολο των χρηματοδοτήσεων της κεντρικής διοίκησης προς την αυτοδιοίκηση. Τερματίζεται οριστικά η πελατειακή κατανομή κονδυλίων, η οποία οδηγούσε στη χειραγώγηση της αυτοδιοίκησης και τον εξαναγκασμό της σε σχέσεις υποτέλειας προς την κυβέρνηση.